공공자본과 생산성: 국제비교 연구

공공부문의 투자가 현대 국가경제에서 차지하는 역할과 비중은 지속적
으로 커져 왔으나, 공공투자의 경제적 역할은 경제발전 수준에 따라 다
르게 작용하고 있다. 저개발 단계에 있는 국가의 경우, 공공투자정책은 
빈곤과 저개발 단계에서 탈출하기 위해서 일정 수준의 경제적 기반시설
(infrastructure)을 제공하는 것을 목적으로 하고 있다. 한편, 선진국에서 
공공투자는 경제개발 과정에서 공급 측 요인으로서의 역할과는 달리 수
요 측면이 부각되어 왔다. 즉, 공공투자가 단기적인 총수요에 미치는 영
향을 적극적으로 활용하는 데 정책의 초점을 두고, 따라서 투자지출의 
규모와 시기가 산출에 미치는 효과가 주된 관심의 대상이었다. 선진국에
서 공공투자의 경제적 역할은 대부분 경기순환 과정에서 경기안정을 달
성하기 위한 단기적 거시경제 정책수단으로, 제한적으로 인식되어 온 것

 

으로 볼 수 있다. 한편, 208년 세계적 금융위기를 계기로 공공투자에 대한 중요성이 다
시 주목받고 있다. 위기 이후 미국과 유로 등 주요국에서는 다양한 경기
부양 정책에도 불구하고 경기회복이 장기간 지연되면서 대침체기(Great 

Recesion)라는 현상이 나타나고 있다. 즉, 주요국의 통화정책은 대폭적인 
정책금리 인하에도 뚜렷한 정책효과를 나타내지 못하면서 ‘제로금리 제
약’이라는 한계에 직면하였다. 이러한 과정에서 기존의 통화정책 위주 경
기안정화 정책 프레임을 변경하였고, 일정 규모 이상의 공공투자를 지속

적으로 추진하는 재정정책의 역할이 깊은 침체에서 벗어나는 데 상대적
으로 유효한 정책수단으로 주목을 받게 된 것이다. 우리 

경제도 금융위기를 계기로 성장률의 둔화가 지속되는 상황에 놓
여 있는데, 본 연구는 이러한 깊은 경기침체에 대응하기 위해서 공공투
자의 역할이 보다 적극적으로 인식될 필요가 있다는 문제의식에서 출발
하고 있다. 앞서 설명하였듯이 이제까지의 공공투자에 대한 논의는 다분
히 이분법적으로 이루어져 왔다. 즉, 경제개발 과정에서 공공투자가 가지

 

 

공공투자는 일반적으로 공공부문의 투자지출을 의미한다. 일반적인 경
제학적 정의로 투자(investment)는 자본형성(capital formation)을 위한 행
위로 볼 수 있어 공공투자의 결과로 나타나는 것을 공공자본(public 
capital)이라 볼 수 있다. 이러한 공공자본은 흔히 인프라로 통용되는 기
반시설(infrastructure)과 혼용되기도 한다. 관련 문헌에서 공공투자, 공공
자본, 기반시설 등을 엄밀히 구분하지 않은 채 혼용하기도 하는데, 본격
적인 논의에 앞서 공공투자와 관련된 개념을 먼저 정리하고자 한다. 

우선 공공투자(public investment)는 정부 혹은 공공부문이 주체가 되어 
공공재(public gods)를 공급하기 위한 행위로 정의할 수 있다.1 공공자본
(public capital stock)은 유량(flow)으로서의 공공투자가 축적된 결과로서 
나타나는 저량(stock)변수를 의미하며, 일반적인 생산활동에서 일종의 투 입요소로 간주할 수 있다.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

는 기반시설 제공이라는 공급 측면의 역할과 총수요관리의 주요 수단으
로 활용되는 수요 측면에서의 역할이 분리되어 인식되어 왔다. 그러나 
공공투자는 단기적인 총수요 측면의 부양효과뿐만 아니라 공공기반시설 
제공을 통해 총공급 측면에서 장기적인 성장효과를 동시에 거둘 수 있다
는 점을 주목할 필요가 있다. 일반적으로 적정 수준의 공공투자는 자본
스톡의 축적을 통해 일정 기간 동안 성장에 기여하는 일반적인 성장효과
를 가진다고 볼 수 있다. 따라서 공공투자가 장기적인 경제성장 효과를 
가지기 위한 필요조건은 공공투자를 통해 형성된 기반시설 혹은 공공자
본이 경제 전체의 생산성에 미치는 긍정적 영향이 될 것이다. 즉, 공공투
자를 통한 공공자본 축적이 경제 전체의 생산성을 향상시킬 수 

있다면, 공공투자의 긍정적 산출효과는 장기화될 수 있으며 이는 경제성장을 지
속적으로 견인할 수 있는 주요한 요인으로 작용할 수 있을 

것이다. 이를 위해 본 장에서는 국제비교를 통해 공공자본의 축적과 생산성 간
에 유의한 관계를 실증해 보고자 한다. 만약 양자 간 유의한 관계가 국제
적으로도 나타난다면, 공공투자의 역할은 기존의 단기적 수요관리 수단
의 차원을 넘어서 장기적인 성장정책 차원에서 접근해야 함을 

시사한다. 본 장의 구조는 다음과 같다. 제2절에서는 공공투자와 경제성장의 관